Skraćena verzija teksta koji je na engleskom jeziku prezentiran na radionici održanoj 4. i 5. lipnja 2009. u Beču u okviru udruge europskih upravnih sudaca (AEAJ), i to radne grupe sudaca koji se bave azilom i strancima (Working Group Asylum and Immigration).

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE – (Fair Trial) u

Zakonu o azilu Republike Hrvatske

U V O D

Harmonizacija prava kao jedan od uvjeta članstva u Europskoj uniji ne znači samo usvajanje akata koji sadrže odgovarajuće odredbe, već i provedbu tih odredbi u praksi. Uvažavanje interpretativnog učinka europskog prava od strane državnih tijela u Hrvatskoj, uključujući sudove, predstavlja instrument za provođenje stvarne harmonizacije internog prava. Hrvatski sudovi, slično kao i sudovi država članica, trebali bi biti institucionalno motivirani i prihvatiti posredne učinke direktiva već i prije članstva. Stoga nema pravne prepreke da suci, posebice kad interpretiraju one pravne norme koje su donesene u procesu usklađivanja hrvatskog prava s europskim, u obzir uzimaju europske norme s kojima su hrvatske usklađivane. Ulaskom u članstvo Europske unije, hrvatski će sudovi također postati dijelom tog pravnog poretka, a obveza usklađene interpretacije postat će njihova obveza. No, ne postoje pravne prepreke u Hrvatskoj da i prije članstva pri interpretaciji prava hrvatski sudovi uzmu u obzir norme EU, a tu svakako spada praksa Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu.

Dana 1. siječnja 2008. u Hrvatskoj su stupili na snagu Zakon o strancima i Zakon o azilu za koje pravni stručnjaci drže da su u dobroj mjeri usklađeni s Europskom konvencijom o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, kao i s direktivama EU.

Stoji li stvar baš tako vidjet ćemo iz daljnjega izlaganja, te ću navesti one odredbe, imajući u vidu glavnu temu ovog referata, koje osiguravaju pošteno suđenje (Fair Trial), ali ću upozoriti i na nedostatke koji bi se mogli uskoro premostiti donošenjem novih zakona posebno Zakona o upravno-sudskom postupku, ali i predstojećih izmjena i dopuna Zakona o azilu.

POSTUPOVNI STANDARDI VEZANI ZA POŠTENO SUĐENJE – (Fair Trial)

Pravo na pošteno suđenje je temeljno načelo zakonodavstva i prakse (case – law) Europske unije, a njegov izvor je Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama(u nastavku: Konvencija). To načelo u osnovi sadrži članak 6. Konvencije i njegovi bitni elementi su:

– pristup sudu,

– neovisnost, nepristranost i pravičnost suda,

– pravo stranke da bude saslušana u postupku,

– obvezu suda i drugih odgovornih tijela da donose obrazložene odluke (reasoned judgments),

– pravna pomoć u postupku,

– rješavanje u razumnom roku.

Usporedbom uvjeta za pošteno suđenje koje zahtijeva Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama u članku 6. i minimalnih standarda koji proizlaze iz Direktive o procedurama (Council directive 2005/85/EC of 1 December 2005. on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status – u nastavku: Direktiva), s jedne strane, te analizom odredaba Zakona o azilu s druge može se konstatirati da su postignuta određena usklađenja domaćeg Zakona s navedenim međunarodnim aktom i Direktivom.

Pravo na saslušanje (right to public hearing)

U Zakonu o azilu implementirani su članci 12., 13. i 14. Direktive, te se i u postupku pred prvostupanjskim upravnim tijelom, Ministarstvom unutarnjih poslova, poštivaju odredbe o osobnom saslušanju tražitelja azila (personal interview), za vrijeme kojega je (ukoliko je potrebno) nazočan prevoditelj, a radi potpunog utvrđenja činjenica tražitelj azila se može saslušati više puta i može naknadno unijeti ispravke u zapisnik sa saslušanja.

Protiv prvostupanjske odluke tražitelj azila ima pravo uložiti žalbu drugostupanjskom upravnom tijelu, a to je prema članku 13. Zakona Povjerenstvo za azil, koje je sukladno članku 13. Zakona neovisno upravno tijelo. Poslove iz svoga djelokruga Povjerenstvo obavlja sukladno Ustavu, zakonima i međunarodnim ugovorima koji su dio hrvatskoga pravnog poretka i drugim propisima, te o svome radu, jednom godišnje podnosi izvješće Vladi Republike Hrvatske. Povjerenstvo čine predsjednik i četiri člana, koji se imenuju iz tijela državne uprave, iz predstavnika nevladinih udruga koje se bave promicanjem i zaštitom prava izbjeglica, a jedan član se imenuje iz reda sveučilišnih nastavnika.

Prema Zakonu o azilu, Povjerenstvo će saslušati tražitelja azila ukoliko ne može odlučiti na temelju činjenica utvrđenih u prvostupanjskom postupku (članak 68. stavak 1. Zakona o azilu). Protiv odluka Povjerenstva propisan je postupak pred Upravnim sudom koji primjenjuje Zakon o upravnim sporovima (članak 70. Zakona o azilu.).

Pristup sudu (acces to a court)

Ovdje dolazimo do bitnog pitanja: Je li sadašnjim Zakonom o azilu osigurano pravo tražitelja azila na pristup sudu u smislu članka 6. Konvencije, kao i članka 39. stavka 1. Direktive, odnosno da o njegovoj žalbi odlučuje sud?

Bez obzira na Zakonom o azilu propisanu neovisnost i nepristranost spomenutoga Povjerenstva (članak 18. Zakona o azilu) ono ne može zamijeniti neovisan i nepristran, na zakonu utemeljen sud u smislu članka 6. Konvencije, jer njegova uloga po sadržaju i snazi ne odgovara onoj koju prema Zakonu o sudovima ima sud u Republici Hrvatskoj. Pored toga, kada analiziramo postupak pred Upravnim sudom moramo konstatirati da za sada to još uvijek nije sud s punom jurisdikcijom (the court with full jurisdiction), jer ne utvrđuje činjenice u upravnom postupku niti vodi javnu raspravu (to hold public and adversarial hearings). Stoga uloga Suda ne udovoljava u potpunosti standardima „pravednosti“ (fairness) kako to Konvencija propisuje.

Valja istaknuti da se intenzivno priprema novi Zakon o upravno-sudskom postupku koji će radikalno promijeniti dosadašnju praksu posebno u pogledu održavanja rasprava i utvrđivanja činjenica u postupku (the right and responsibility to hold public and adversarial hearings). Prema nacrtu toga novoga Zakona trebala bi se formirati četiri prvostupanjska upravna suda na teritoriju Republike Hrvatske i Vrhovni upravni sud kojemu će nezadovoljna stranka odlukom kojeg od prvostupanjskih sudova moći uložiti žalbu.

Besplatna pravna pomoć (free legal aid)

Jedan od stupova načela pravednog i pravičnog suđenja je pravo stranke, pod određenim pretpostavkama, na besplatnu pravnu pomoć. U članku 34. Zakona o azilu propisana je besplatna pravna pomoć za tražitelje azila koja obuhvaća: opće informacije o pravima i obvezama tražitelja azila u postupku, pomoć u sastavljanju žalbe i zastupanje pred Povjerenstvom (stavak 1.).

Treba naglasiti da je od 7. lipnja 2008. na snazi Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći koji u članku 2. definira pojam pravne pomoći. Sukladno toj odredbi radi se o pravnoj pomoći kojom se olakšava pristup sudu i drugim tijelima koja odlučuju o pravima i obvezama hrvatskih državljana i stranaca na način da troškove u cijelosti ili djelomično snosi Republika Hrvatska, uzimajući u obzir njihov materijalni položaj i okolnost da ne bi mogli ostvariti to pravo bez ugrožavanja svojeg uzdržavanja i uzdržavanja članova svojeg kućanstva. Prema tome Zakonu pružatelj pravne pomoći je odvjetnik, udruga ili visoko učilište koje izvodi sveučilišne studije u znanstvenom području prava, a koje pruža pravnu pomoć putem pravnih klinika, koji u skladu s ovim Zakonom pružaju pojedini oblik pravne pomoći.

U smislu članka 7. toga Zakona, korisnici pravne pomoći su hrvatski državljani, stranci na privremenom boravku, stranci na stalnom boravku, azilanti, stranci pod supsidijarnom zaštitom i stranci pod privremenom zaštitom, koji ne mogu snositi troškove pravne pomoći bez opasnosti od egzistencijalne ugroženosti. Korisnici pravne pomoći, uz navedene osobe su i tražitelji azila u postupcima za koje pravna pomoć tražiteljima azila nije predviđena posebnim zakonom.

Imajući u vidu navedene odredbe oba citirana Zakona možemo zaključiti da tražitelji azila imaju besplatnu pravnu pomoć ne samo tijekom upravnog postupka nego i sudskog postupka pod uvjetom da za tu pomoć udovoljavaju propisane uvjete. Slijedom navedenoga proizlazi da je hrvatsko zakonodavstvo ispunilo zahtjeve iz članka 15. Direktive, u kojoj je , između ostaloga, propisano da se besplatna pravna pomoć dobiva samo u postupcima kod suda ili tribunala.

Rješavanje u razumnom roku (within a reasonable time)

Navodeći osnovne principe poštenog suđenja – (Fair Trial) moram se osvrnuti na također ključni princip poštenog suđenja, a to je pravo stranke da se riješi njen slučaj u razumnom roku premda se ovaj princip ne prihvaća uvijek i bezuvjetno kada je riječ o predmetima tražitelja azila. U članku 57. Zakona o azilu propisano je da ukoliko u roku od 6 mjeseci od dana podnošenja zahtjeva za azil Ministarstvo nije u mogućnosti donijeti odluku povodom zahtjeva, obavijestit će tražitelja azila u kojem vremenskom roku može očekivati odluku. Propisani su također rokovi kod ubrzanog postupka (speedy trial), jer protiv odluke Ministarstva donesene u ubrzanom postupku tražitelj azila može izjaviti žalbu Povjerenstvu u roku od 5 dana od dana dostave odluke. Rješenje o žalbi Povjerenstvu donosi u roku od 8 dana od zaprimanja žalbe (članak 56. Zakona o azilu). Isto tako propisano je da protiv rješenja kojim je zahtjev odbijen kao očito neutemeljen rok za žalbu Povjerenstvu je 5 dana od dana dostave rješenja, a rješenje o žalbi u tom slučaju Povjerenstvo donosi u roku od 8 dana od dana zaprimanja žalbe. Rokovi za postupanje Upravnog suda u Zakonom o azilu nisu propisani, a nisu propisani ni sadašnjim Zakonom o upravnim sporovima.

Valjano obrazloženje odluka (reasoned judgments)

Članak 6. Konvencije obvezuje sudove da u svojim presudama daju razloge za svoje odluke, poglavito sudovi niže razine ili tijela koje donose odluke moraju dati adekvatna obrazloženja kako bi omogućila strankama da što bolje iskoriste svoje pravo na žalbu. Ovdje moram primijetiti da su rješenja Ministarstva unutarnjih poslova valjano obrazložena (kada se radi o zahtjevima tražitelja azila), te se primjećuje znatni napredak u tom smislu, jer do sada nije postojala praksa kod upravnih tijela da se pozivaju, između ostaloga, na međunarodne akte niti na pojedine primjere iz prakse Europskog suda u Strasbourgu, a što je počela biti praksa Ministarstva unutarnjih poslova kada rješavaju o ovim pitanjima.

Ograničenje kretanja stranaca i tražitelja azila (detention)

Govoreći o poštenom i pravednom postupku želim posebno dotaknuti odredbe koje se tiču ograničenja kretanja stranaca i tražitelja azila. Direktiva o kvalifikacijama (the Qualificition directive) nema odredbe o upućivanju tražitelja azila u takav Centar, a Direktiva o procedurama ima općenitu odredbu u članku 18., pa je u tom pitanju teško usporediti jesu li navedene odredbe hrvatskih zakona usklađene sa spomenutim direktivama.

Zajamčeno je pravo tražitelja azila na boravak u Republici Hrvatskoj do okončanja postupka, stoga članak 30. Zakona o azilu odgovara članku 7. Direktive.

U članku 74. Zakona o azilu propisano je da se tražitelju azila pod određenim pretpostavkama može kretanje ograničiti: zabranom kretanja izvan Prihvatilišta za tražitelje azila, zabranom kretanja izvan određenog područja ili zabranom napuštanja određene adrese. Tražitelju azila koji pokuša napustiti Republiku Hrvatsku prije okončanja postupka ili dovodi u opasnost život i imovinu drugih osoba, te tražitelju azila koji se ne pridržava odredaba Zakona o ograničenju slobode kretanja općenito, kretanje će se ograničiti smještajem u Prihvatni centar za strance (Detention center).

Kada je riječ o ograničenju kretanja tražitelja azila isključivo prema odredbi članka 74. Zakona o azilu propisano je da ograničenje kretanja određuje rješenjem Ministarstvo unutarnjih poslova, protiv kojega rješenja tražitelj azila može (direktno) podnijetu tužbu Upravnom sudu.

UKRATKO:

Od stupanja na snagu aktualnih Zakona o azilu i Zakona o strancima (također stupio na snagu 1. siječnja 2008.) Upravni sud Republike Hrvatske riješio je 10 predmeta tražitelja azila i 12 predmeta stranaca koji su zbog nelegalnog boravka u Hrvatskoj bili smješteni u Centar za strance. Tužbe tražitelja azila su odbijene iz razloga, jer se radilo o očito neutemeljenim zahtjevima (ill founded claim) prema članku 61. Zakona o azilu. Unatoč malom broju riješenih predmeta iz ove materije mogu konstatirati da su postupci pred Ministarstvom unutarnjih poslova i žalbeni postupci pred navedenim Povjerenstvom vođeni u skladu s procesnim odredbama Zakona o azilu i Zakona o strancima.

Krajem travnja 2009. završen je Twining project pod nazivom „Jačanje sustava azila – reforma azila II“, te su službeni rezultati pokazali da su administrativni kapaciteti za učinkovitu provedbu postupka azila unaprijeđeni, jer su djelatnici MUP-a prošli obuku u sklopu toga projekta. Analizirano je zakonodavstvo na području azila, praksa Ministarstva unutarnjih poslova vezana uz donošenje odluka o zahtjevima za azil i žalbeni postupci, te su dane preporuke kako bi se osigurala usklađenost s pravnom stečevinom Europske unije i najboljom praksom zemalja članica. Dane su također preporuke za izmjenu Zakona o azilu i drugog zakonodavstva na području stranaca, za što vjerujem da će, unatoč tome što su temeljna načela pravičnog suđenja obuhvaćena postojećim Zakonom o azilu, predložene izmjene donijeti veći stupanj usklađenosti domaćeg zakonodavstva na ovom polju s pravnom stečevinom EU i međunarodnim pravom. Za očekivati je da će nova legislativa u Hrvatskoj dovesti do usklađenijih proceduralnih odredaba u samome Zakonu o azilu, a da će novi Zakon o upravno-sudskom postupku osigurati realizaciju izloženih proceduralnih principa koji u prvom redu proizlaze iz Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a kada je riječ o predmetnoj problematici i iz Direktive o procedurama.

U Zagrebu, lipanj 2009.

Sutkinja:

Fedora Lovričević-Stojanović